難以落實的歐盟改革夢

劉淄川2019-07-15 13:59

(圖片來源:全景網)

2017年9月26日,法國總統馬克龍在法國最古老的高等學府索邦大學,面對著來自歐洲各地的大學生,就歐盟改革問題發表演講。他承諾要與歐洲各國的民粹主義者斗爭到底,捍衛統一歐洲的愿景,同時對歐洲未來幾十年的發展方向勾勒了藍圖,包建立括統一的歐盟軍隊、妥善處理難民危機、改革歐洲共同農業政策等。媒體盛贊,這是幾十年來法國領導人提出的最令人期待的歐洲改革方案。

到現在,快兩年的時間過去了,馬克龍暢想的歐盟改革卻遭遇了困難重重的殘酷現實。6月14日召開的歐元區財政部長會議就設立歐元區統一預算機制的框架達成一致意見,決定建立規模為170億歐元的“促進競爭力和趨同性預算工具”(BICC),作為支援歐元區改革項目的公共基金。令人矚目的是這項計劃所采用的具體措辭。馬克龍曾經雄心勃勃地希望建立一種財政穩定工具,以在歐盟成員國經濟低迷時期穩定需求。然而在一年多的談判之后,歐盟放棄了“穩定”這一提法,只用了“促進競爭力和趨同性”這一模糊的、顯得有些老套空洞的措辭。正如荷蘭財政部長霍克斯特拉曾嘲笑的,馬克龍的這項提議“一開始是一頭大象,后來變成了一只老鼠,現在老鼠被關在了籠子里”。

馬克龍的宏大目標在壓力之下的不斷縮水,其背后隱藏的是歐盟其他成員國對建立宏觀經濟意義上的統一預算的疑忌心理。在當前的情況下,不僅馬克龍所追求的歐洲領導地位已成空想,而且法國正在面臨被其他歐洲國家孤立的風險,這是因為歐盟內的一些富國產生了反對統一預算的共同利益。

馬克龍的前經濟顧問沙欣·瓦萊認為,在歐盟財政改革問題上,一方面法國急需德國支持,需要對德國做出妥協,另一方面由荷蘭、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、愛爾蘭、拉脫維亞、立陶宛和瑞典組成的“新漢薩同盟”也在杯葛他的努力。在去年舉行的梅斯堡峰會上,“新漢薩同盟”否決了德法所達成的妥協。然而,德國對于“新漢薩同盟”的阻撓似乎無動于衷,其背后有何玄機?

理論上,歐盟預算目前的設想是,為各方一致同意的能提高生產率的結構性改革提供資金,這顯然有助于解決歐盟的長期經濟問題。但德國總理默克爾長期以來提出的建議是,由歐盟委員會與各國政府簽訂契約,各國通過實施改革來換取資金的投入。顯然,這能確保改革的最終落實,而不至于使投入的資金打水漂,也符合肯定要為此出錢的“新漢薩同盟”各國的利益。默克爾盡管在名義上一直給馬克龍的統一預算構想打氣,但實際上要爭取德國對該預算的掌控權。當然法國也有支持者——由社會黨領導的西班牙政府。西班牙認為歐元區預算的規模必須足夠大,以實現其經濟功能。但由于歐盟各國間的利益差異,最終妥協達成的結果,只能是一個規模很有限的統一財政預算。

歐盟之所以急需統一預算,是因為它目前僅僅實現了關稅與貨幣的一體化,財政一體化進程遠遠落在后面。這一格局給歐盟留下重重隱患,也成為歐盟內部不和的誘因。自歐元區成立以來,德國、荷蘭等出口大國受益于不斷走弱的歐元匯率,但作為進口國的希臘、西班牙、葡萄牙等南歐國家不得不承受經常賬戶逆差,并因國內各種結構性問題而陷入財政危機、債務危機,失業率高漲。單一貨幣區意味著,這些國家沒有獨立的貨幣政策,無法通過貨幣貶值來應對危機。而歐洲又沒有機制化的財政救助制度,南歐國家要爭取救助,只能靠與德國等國談判,這往往陷入一種相互指責的扯皮狀態。若不實行統一財政預算,不僅南歐國家的長期危機難以緩解,人們還會日益質疑單一貨幣存在的必要性,從而可能導致歐元區的崩解,那將會是對歐洲一體化進程的致命打擊。

但是,由于財政一體化涉及各國財政資源的重新分配,所以推行的難度極大。尤其是德國等國要“出血”,就必然要求在監督結構性改革方面擁有足夠的話語權作為交換條件。要讓各方遂心如意,是一個極大的挑戰。因為難民問題等原因而在國內承受巨大壓力的默克爾政府,并沒有多少心情來配合馬克龍的改革。因為在這個問題上讓步,只會導致執政者在國內受到更多指責。

盡管在預算問題上,由于意大利可能從統一預算中獲益,所以是馬克龍的支持者,但在難民問題上,其又和法國相沖突。這也凸顯出馬克龍在試圖推進多個目標時面臨的左支右絀的困境。6月底,意大利的民粹主義政府要求歐盟廢除其處理移民問題的體系。如前所述,妥善解決難民危機,尤其是其中的各國責任分配問題,是馬克龍歐盟改革議程的重要支柱之一。但作為歐盟軸心的法德兩國,在這個問題上日益面臨其他歐盟國家不配合的局面。以匈牙利為代表的中東歐國家堅決拒絕承擔援救難民的義務,并聲稱要捍衛歐洲的“基督教文明”,“抵抗入侵”。但歐盟所代表的美好生活愿景以及中東多國的持續戰亂決定了難民會源源不斷涌入,只靠堵截是行不通的。不救助這些難民就會損害歐洲長期堅持的價值觀,歐洲以南的國家逐步陷入崩潰和碎片化,也會使歐盟精英長期構想的“歐洲-地中海世界”化為空談。

此外,歐洲的分裂不僅表現在“南-北”方向上,還表現在“東-西”方向上。上世紀末加入歐盟的中東歐國家目前表現出日益強烈的獨立性,尤其是在英國決定退出歐盟之后,它們與德法等傳統歐洲大國之間的矛盾可能成為歐盟內部的主要矛盾。雖然這些脫離前蘇聯控制的國家在轉型過程中得到了歐盟的大筆援助,但它們依然認為自己在歐盟內部被邊緣化。歐元區主權債務危機爆發以來,這些國家基本打消了短期內加入歐元區的計劃,而顯然這會削弱它們的歐洲認同。匈牙利等國堅決反對接收難民,而西歐國家又對這些國家的內部施政背離歐洲價值觀感到不滿,多次提出對其加以懲戒的議案。歐盟內部離心力的上升對于美國、俄羅斯都是機會,這也意味著歐盟依靠歐洲共同體認同來推動內部整合的努力會變得越來越艱難。

意大利前歐洲事務國務秘書桑德羅·格奇曾在《伊拉斯謨的一代》一書中寫道,馬克龍屬于“天生的歐盟人”一代。這一代人與生俱來就享受到歐盟創造的各種好處,以歐盟的公民身份在不同的高校、不同的領域享有同樣的權利,對促進不同文化、不同語言的人與人之間的相互理解有更切身的認同和實踐。歐盟也賦予了這一代人新的責任:所有從歐盟獲益的人都應該回饋報答歐盟,應該與那些想摧毀歐盟的人作斗爭。這種為了正義事業而奮斗的夢想精神固然值得贊賞,但以馬克龍為代表的歐盟精英也應認識到,很多普通歐盟民眾沒有達到與他們相同的教育程度與認識水平,他們對于歐盟的不滿有著深刻的根源,而且其中的一些指責,如歐盟體系的官僚化,值得認真對待。歐盟精英必須與大眾在相互理解和密切溝通的基礎上重塑歐洲一體化的未來。

從全球范圍來看,美國的特朗普政府日益追求國家利益導向,走向單邊主義。歐洲明白可以依恃美國的時代已經結束,必須增強內部凝聚力,并應對歐洲面臨的安全挑戰。但這也致使歐盟面臨一個悖論:一方面必須勸說各國為解決共同挑戰而讓渡更多主權,另一方面有危機心理的各國又不愿這么做。解決這個悖論需要歐盟的領導人拿出新的智慧。

就像推石上山的西西弗斯一樣,年輕的馬克龍可能敏銳地看到了歐洲問題的癥結所在,并試圖采取措施來治病救人,但新的危機也在不斷地涌現,把他的努力沖散打垮。歐洲一體化的未來目前處于懸而未決的狀態。但危機或許也不是壞事,統一的歐洲向來就是在危機的火焰中鍛造的,也許危機才能讓歐洲人意識到他們必須拿出勇氣和魄力,挽救這場超越主權國家模式的大規模試驗,并為自由主義、多邊主義的國際秩序留下一線曙光。

 

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